Tuy nhiên, thực tế hợp đồng PPP tiềm ẩn nhiều khoản chi phí ngân sách có thể phải bỏ ra để thực hiện các cam kết tài chính. Để tạo tính chủ động, giảm tác động, nhiều quốc gia đã áp dụng chính sách quản lý rủi ro tài khóa đối với các dự án này.

Tiềm ẩn nhiều khoản chi phí thực hiện cam kết tài chính

Hiện nay, nhiều người cho rằng do khả năng ngân sách hạn hẹp nên Chính phủ cần thúc đẩy mạnh mẽ mô hình đầu tư PPP để đầu tư hệ thống kết cấu hạ tầng đáp ứng nhu cầu phát triển của đất nước. Bởi lẽ, chính phủ vẫn có được các công trình hạ tầng mà không phải báo cáo về một khoản chi phí hay nợ nào trong bảng cân đối ngân sách. Đối với các dự án do Nhà nước thanh toán (ví dụ dự án thực hiện theo hình thức hợp đồng BTL (hợp đồng xây dựng - chuyển giao - thuê dịch vụ), BLT (hợp đồng xây dựng - thuê dịch vụ - chuyển giao), Nhà nước chưa phải thanh toán bất kỳ khoản chi phí nào cho đến khi dịch vụ công được cung cấp.

Tuy nhiên trên thực tế, hợp đồng PPP tiềm ẩn nhiều khoản chi phí mà ngân sách nhà nước (NSNN) có thể phải bỏ ra để thực hiện các cam kết tài chính của Nhà nước, bao gồm: nghĩa vụ tài chính trực tiếp hoặc nghĩa vụ nợ dự phòng. Nghĩa vụ tài chính trực tiếp thường bao gồm: khoản hỗ trợ chi phí đầu tư ban đầu để làm tăng tính khả thi của dự án; khoản thanh toán cho nhà đầu tư theo hình thức hợp đồng BLT, BTL, ưu đãi về thuế, đất đai.

Nghĩa vụ nợ dự phòng của Nhà nước liên quan đến cơ chế chia sẻ rủi ro như doanh thu, tỷ giá, lãi suất vốn vay hay bảo lãnh vốn vay; khoản thanh toán phát sinh liên quan đến rủi ro chính sách, chấm dứt hợp đồng trước thời hạn và các sự kiện bất khả kháng… Ngoài ra, việc thực hiện dự án PPP làm giảm tính chủ động của Chính phủ trong điều hành ngân sách, nhất là khi ngân sách gặp khó khăn do không thể cắt giảm các khoản phải thanh toán cho nhà đầu tư.

Kết quả khảo sát 80 nền kinh tế phát triển và đang mới nổi cho thấy, trung bình chi phí tài chính liên quan đến các nghĩa vụ nợ dự phòng trong dự án PPP trong giai đoạn 1990 - 2014 khoảng 1,2% GDP.

Phải có chiến lược quản chi phí phát sinh từ dự án PPP

Để tạo tính chủ động, giảm tác động của các dự án PPP, nhiều quốc gia trên thế giới đã nghiên cứu, áp dụng chính sách quản lý rủi ro tài khóa đối với những dự án này.

Theo đó, chính phủ cần phải xác định được một mức trần chi tiêu cho các dự án PPP (bao gồm cả dự án đang triển khai thực hiện và dự án đề xuất mới). Mức trần chi tiêu cho dự án PPP phải được gắn liền với kế hoạch tài chính trung hạn, chiến lược quản lý nợ công và mục tiêu tài khóa khác. Tại Anh, Hàn Quốc quy định mức chi tiêu cho dự án PPP chiếm 2% tổng chi NSNN. Hungary quy định mức trần NSNN cho dự án PPP là 3%, song quy định này không áp dụng cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan thuộc trung ương, nhưng không sử dụng NSNN (ví dụ: công ty xây dựng đường cao tốc quốc gia).

Tại Brazil, Luật PPP của Brazil cho phép tổng chi cho dự án PPP là 3% doanh thu thuần (net revenue) của các cấp chính quyền. Hợp đồng PPP mới sẽ không được ký khi: tổng cam kết tài chính từ các hợp đồng PPP đang triển khai đã đạt đến 3% tổng thu; cam kết tài chính từ hợp đồng PPP đang triển khai và hợp đồng PPP dự kiến ký vượt quá 3% tổng thu của chính quyền trong bất kỳ một thời điểm nào trong vòng 10 năm tiếp theo. Bộ Tài chính chủ trì cùng với thành viên ủy ban liên bộ trưởng chịu trách nhiệm giám sát mức trần này và rủi ro tài khóa từ dự án PPP…

Bên cạnh đó, nhiều quốc gia đã xây dựng cơ sở dữ liệu về dự án PPP, trong đó phải có các thông tin về kế hoạch triển khai dự án, kế hoạch thanh toán của Nhà nước theo điều khoản hợp đồng. Cơ quan tài chính có trách nhiệm phối hợp với cơ quan ký kết hợp đồng rà soát điều khoản hợp đồng, nhằm xác định được nhu cầu nguồn vốn NSNN cân đối cho dự án, cũng như đánh giá được rủi ro tiềm năng, nghĩa vụ tài chính có thể phát sinh từ hợp đồng, đề xuất nguồn vốn để xử lý khi có nghĩa vụ tài chính phát sinh. Cơ quan tài chính có vai trò quan trọng trong quy trình thực hiện hợp đồng PPP. Hợp đồng PPP chỉ được ký khi có ý kiến chấp thuận của cơ quan tài chính.

Cơ quan quản lý ngân sách chịu trách nhiệm đánh giá tác động của dự án PPP đến rủi ro tài khóa và đề xuất giải pháp để kiểm soát rủi ro tài khóa phát sinh từ dự án PPP (nếu có). Tài liệu báo cáo ngân sách do cơ quan quản lý ngân sách chuẩn bị sẽ phải bao gồm nội dung báo cáo, đánh giá về cam kết tài chính của Nhà nước trong hợp đồng PPP.

Để phát triển mô hình đầu tư theo hình thức PPP bền vững, bên cạnh chiến lược thu hút nhà đầu tư tham gia vào dự án, chính phủ các nước cần phải có chiến lược quản lý khoản chi phí phát sinh từ dự án PPP. Trong đó, việc xác định mức trần chi tiêu của chính phủ, xây dựng cơ sở dữ liệu cũng như nâng cao vai trò, trách nhiệm của cơ quan quản lý ngân sách trong quản lý các chi phí phát sinh là những yếu tố cơ bản cần phải được nghiên cứu và thực hiện.

Khổng Gia Hân