Bộ trưởng Đinh Tiến Dũng phát biểu tại phiên họp sáng 20/3. Ảnh: H.Y.
Khắc phục nhiều bất cập trong quản lý nợ công
Trình bày tờ trình của Chính phủ về dự án Luật, Bộ trưởng Bộ Tài chính Đinh Tiến Dũng cho biết, việc sửa đổi Luật Quản lý nợ công (QLNC) 2009 là cần thiết để phù hợp với các quy định của Hiến pháp 2013 và thống nhất với hệ thống pháp luật có liên quan mới ban hành. Đồng thời, sửa đổi Luật cũng để khắc phục những tồn tại, hạn chế trong QLNC lâu nay.
Theo Bộ trưởng Bộ Tài chính, công tác QLNC thời gian qua đã bộc lộ một số bất cập chủ yếu như nợ công tăng nhanh, áp lực trả nợ trong ngắn hạn lớn, tiềm ẩn nguy cơ mất an toàn nhưng chưa được kiểm soát chặt chẽ; việc quản lý, sử dụng vốn vay còn bất cập; phân bổ vốn đầu tư từ nguồn vốn vay nợ công còn dàn trải và hiệu quả đầu tư chưa cao; đã phát sinh những rủi ro từ các dự án sử dụng vốn vay của Chính phủ và vốn vay Chính phủ bảo lãnh dẫn đến không trả được nợ, Chính phủ phải trả nợ thay; thiếu gắn kết giữa quyết định đầu tư với cân đối nghĩa vụ trả nợ.
Nguyên nhân chủ yếu là do mô hình tăng trưởng dựa vào vốn là chính, áp lực vốn đầu tư lớn trong khi tích lũy nội địa nền kinh tế còn mỏng. Bên cạnh đó, còn do nhận thức về nợ công còn hạn chế, phần nào vẫn còn tâm lý “bao cấp” từ nhà nước, nhất là vốn ODA và trái phiếu Chính phủ (TPCP); năng lực của một số chủ dự án còn hạn chế; vẫn còn tình trạng thất thoát, lãng phí trong sử dụng vốn đầu tư công; chức năng, nhiệm vụ QLNC còn chồng chéo, chưa gắn trách vay và trả nợ với việc phân bổ, sử dụng nợ công; việc kiểm tra, giám sát, thanh tra, kiểm toán, quyết toán và báo cáo thực hiện đối với vấn đề nợ công chưa được chú trọng đúng mức đòi hỏi phải có điều chỉnh khuôn khổ pháp lý nhằm chủ động quản lý, phòng ngừa và xử lý các rủi ro phát sinh trong công tác cho vay lại, công tác cấp và quản lý bảo lãnh của Chính phủ.
Phạm vi nợ công như hiện hành là phù hợp
Để khắc phục những bất cập trên, đáp ứng yêu cầu của tình hình mới, dự thảo Luật đã được sửa đổi, bổ sung nhiều nội dung mới. Trong đó, một nội dung quan trọng được quan tâm là xác định phạm vi nợ công. Bên cạnh phạm vi như Luật hiện hành quy định nợ công gồm nợ chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương, một số ý kiến đặt vấn đề nên chăng đưa một số khoản như nợ của doanh nghiệp nhà nước (DNNN), nợ của đơn vị sự nghiệp công lập, nợ của Ngân hàng Nhà nước (NHNN), nợ XDCB, nợ hoàn thuế GTGT và nợ BHXH vào nợ công.
Giải thích về vấn đề này, Bộ trưởng Bộ Tài chính nêu rõ các khoản nợ hoàn thuế GTGT và nợ tạm ứng XDCB là nợ phát sinh trong năm, hoặc trong điều hành ngân sách thực hiện theo quy định của Luật NSNN. Theo thông lệ quốc tế, đây không phải là khoản vay nợ, vì vậy, không tính các khoản tạm ứng và khoản nợ tạm thời này vào nợ công. Các khoản vay Quỹ BHXH thông qua mua TPCP, hợp đồng cho NSNN vay đã được tính vào nợ công.
Đối với vay nợ của DNNN theo cơ chế tự vay tự trả, DN là bên vay có trách nhiệm thực hiện nghĩa vụ trả nợ theo quy định của pháp luật. Trường hợp DN không trả được nợ có thể thực hiện phá sản theo quy định của pháp luật. Nếu đưa nợ tự vay tự trả của DNNN vào nợ công có nghĩa là chuyển nợ từ DN sang nợ của Chính phủ, điều này không phù hợp.
Đối với vay nợ của các đơn vị sự nghiệp công lập, các tổ chức kinh tế nhà nước, các khoản Chính phủ vay về cho vay lại tới các đơn vị sự nghiệp công lập như bệnh viện, trường học đã được tính vào nợ công, nợ Chính phủ. Còn với các khoản vay theo cơ chế tự vay tự trả, nguyên tắc tương tự đối với DNNN như nêu trên.
Riêng các khoản huy động của NHNN, hoạt động phát hành các công cụ nợ (chủ yếu là tín phiếu ngắn hạn dưới 1 năm) thực chất là nghiệp vụ điều hành cung cầu tiền tệ theo mục tiêu chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ. Vì vậy, khoản này không có tính chất huy động vốn vay và do đó không thuộc phạm vi nợ Chính phủ.
Do đó, dự thảo Luật kế thừa quy định hiện hành và bổ sung nội dung loại trừ các khoản nợ tự vay tự trả của DNNN, nợ do NHNN phát hành. Đây cũng là quan điểm được đa số ý kiến trong Thường trực Uỷ ban Tài chính ngân sách (UBTCNS) tán thành tại báo cáo thẩm tra.
Ngoài ra, khắc phục hạn chế của Luật hiện hành là thiếu quy định cụ thể về các công cụ chỉ tiêu an toàn, chiến lược, chương trình, kế hoạch về nợ công, dự thảo Luật bố cục lại thành một chương riêng để quy định về chỉ tiêu an toàn, chiến lược, chương trình và kế hoạch vay, trả nợ công. Các quy định tại chương này đã bám sát quan điểm, mục tiêu sửa Luật, giải quyết những bất cập hiện nay về sự phù hợp giữa các quy định của các Luật NSNN, Luật Đầu tư công, đồng thời tiệm cận với thông lệ quốc tế về QLNC.
Thành công lớn trong cơ cấu lại trái phiếu Chính phủ
Đây là lần đầu tiên được đưa ra thảo luận tại UBTVQH, nên dự án Luật QLNC đã nhận được nhiều ý kiến đóng góp của các thành viên UBTVQH. Về cơ bản, các ý kiến thống nhất sự cần thiết phải sửa đổi Luật, đánh giá cao việc dự án Luật được soạn thảo công phu, chi tiết. Một số ý kiến đề nghị làm rõ nguyên nhân tình trạng nợ công tăng nhanh, đồng thời nêu câu hỏi liệu luật mới có khắc phục được những bất cập, tồn tại trong quản lý và sử dụng nợ công lâu nay...
Trả lời các vấn đề trên, Bộ trưởng Bộ Tài chính Đinh Tiến Dũng cho biết, năm năm vừa qua, kinh tế của chúng ta tăng trưởng chỉ đạt 5,9% trong khi mục tiêu ban đầu đặt ở mức cao 7%. Tuy vậy, chúng ta vẫn đảm bảo các chỉ tiêu khác đã đề ra như an sinh xã hội, đầu tư hạ tầng giao thông đồng bộ... khiến bội chi ở mức cao trong thời gian dài. Theo Luật Ngân sách Nhà nước (NSNN) cũ, chúng ta còn phát hành trái phiếu Chính phủ (TPCP) thêm 330.000 tỷ đồng, nên tổng số vay giai đoạn 2011 – 2015 lên khoảng 1,4 triệu tỷ đồng, khiến nợ công tăng nhanh.
“Nợ công tăng nhanh là thực tế khách quan. Chúng ta quyết chi theo nhu cầu trong khi tăng trưởng kinh tế thì không đạt kế hoạch. Chi quá khả năng nên phải đi vay, mà đã vay thì nợ công tăng”, Bộ trưởng Đinh Tiến Dũng nhấn mạnh.
Một bất cập nữa được Bộ trưởng Đinh Tiến Dũng đề cập là trong giai đoạn 2011 – 2013, chúng ta huy động vốn nhiều kỳ hạn quá ngắn, từ 1 – 3 năm, trong khi lãi suất quá cao, có khoản lãi suất lên tới 11% – 13%/năm. Do đó, nghĩa vụ trả nợ dồn vào các năm 2015 – 2017. Vừa qua, tình trạng này được được khắc phục, cơ cấu lại, đặc biệt là TPCP trong nước. 91% TPCP phát hành có thời gian từ 5 năm trở lên, bình quân là 8,6 - 8,7 năm, đưa danh mục TPCP cuối năm 2016 lên 5,8 năm, lãi suất còn trên dưới 6%. Đây là thành công lớn để giảm áp lực trả nợ, giảm chi phí vay.
Thông lệ quốc tế không đưa nợ DNNN vào nợ công
Liên quan đến một số câu hỏi về phạm vi nợ công trong dự án Luật, Bộ trưởng Bộ Tài chính khẳng định các khoản vay về cho vay lại, vay do Chính phủ bảo lãnh đã được tính trong nợ công, kể cả bảo lãnh cho tổ chức tín dụng hay cho doanh nghiệp. Còn lại các khoản nợ khác của DNNN, là công ty TNHH một thành viên nên chịu trách nhiệm hữu hạn trên tổng số vốn được cấp, do đó vay không trả được thì phá sản theo luật định. Theo Bộ trưởng, cần cương quyết tránh việc chuyển nợ DN thành nợ của Nhà nước như đã xảy ra tại Vinashin hay như mô hình của VEC (Tổng công ty Phát triển đường cao tốc Việt Nam).
Theo kinh nghiệm quốc tế, hầu hết các nước đều không tính nợ DNNN vào nợ công. Ngân hàng Thế giới đã đưa ra điều kiện cần thiết để nợ DNNN được tính vào nợ công khi thoả mãn đồng thời 3 điều kiện: một là thu chi của DN nằm trong dự toán ngân sách, hai là Chính phủ sở hữu trên 50% DN, ba là Chính phủ cam kết trả nợ cho DNNN. Điều kiện một và ba chúng ta không có, do đó theo thông lệ quốc tế nợ DNNN không thể tính vào nợ công.
Đối với các khoản như nợ hoàn thuế, nợ XDCB, nợ cấp bù lãi suất chính sách... mà một số đại biểu đề cập, Bộ trưởng Đinh Tiến Dũng cho biết, theo thông lệ quốc tế đây là khoản không tính vào nợ công. Trường hợp không đảm bảo cân đối, thì Quốc hội cho phép Chính phủ huy động vốn vay mới để xử lý, khi đó mới tính vào bội chi và nợ công. Tại nhiều hội thảo quốc tế, các chuyên gia cũng khuyến nghị không coi các khoản này là nợ công. Ngoài ra, khoản ngân sách vay của Bảo hiểm xã hội hiện đã được Bộ Tài chính lập đề án trái phiếu hoá, có lãi suất và được giao dịch trên thị trường để tăng tính minh bạch, hướng theo cơ chế thị trường./.
Hoàng Yến
