Tuyến đường tàu Cát Linh- Hà Đông, Hà Nội. Ảnh tư liệu

Cơ hội và thách thức nhìn từ thực trạng

Cho vay lại vốn ODA và các khoản vay ưu đãi nước ngoài là quá trình trong đó Chính phủ nhận viện trợ hoặc vay vốn ưu đãi từ các nhà tài trợ nước ngoài, sau đó cho các tổ chức bên trong nước vay, như chính quyền địa phương, đơn vị sự nghiệp công lập hoặc doanh nghiệp. Nguồn vốn này nhằm hỗ trợ thực hiện các chương trình và dự án phát triển xã hội, bao gồm cả các sáng kiến chuyển đổi xanh. Việc quản lý cho vay lại vốn ODA đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo sử dụng nguồn vốn đúng mục đích và hiệu quả, tối đa hóa lợi ích.

Theo số liệu từ Bộ Tài chính, tính đến cuối năm 2022, tổng dư nợ tái cho vay đối với các đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp là 230.461 tỷ đồng, chiếm 23,7% tổng nợ nước ngoài của Chính phủ. Trong số đó, phần lớn dư nợ tập trung vào các lĩnh vực quan trọng như năng lượng (65,9%) và giao thông (21,9%). Tuy nhiên, nợ quá hạn đang có xu hướng gia tăng, đạt 5.309 tỷ đồng (2,3% tổng dư nợ tái cho vay). Khi các quốc gia có thu nhập trung bình thường nhận được ít vốn ODA và các khoản vay ưu đãi hơn, Việt Nam cần sử dụng các nguồn vốn này một cách hiệu quả để tạo tác động tích cực đến đầu tư cơ sở hạ tầng, tình hình nợ công và nền kinh tế nói chung.

Khung pháp lý hiện hành tại Việt Nam đã tạo ra một nền tảng cho hoạt động cho vay lại. Luật Quản lý nợ công (2017), Luật Đầu tư (2020) và Luật Đầu tư công (2019) thiết lập cơ sở pháp lý cho việc lựa chọn dự án, phê duyệt vốn và quản lý rủi ro.

Cho đến nay, Việt Nam đã triển khai thành công nhiều dự án quy mô lớn sử dụng vốn ODA trong các lĩnh vực ưu tiên như năng lượng và giao thông vận tải, góp phần cải thiện cơ sở hạ tầng và nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia. Tuy nhiên, nguồn vốn này vẫn chưa được khai thác tối đa tiềm năng.

Quốc hội Việt Nam đã phê duyệt hạn mức cho vay lại trong giai đoạn 2021 - 2025 là 222 nghìn tỷ đồng nhưng đến nay mới giải ngân được 26%. Trong khi đó, các dự án cơ sở hạ tầng xã hội trong lĩnh vực giáo dục, y tế và môi trường chỉ chiếm tỷ trọng nhỏ trong nguồn vốn tái cho vay, do các dự án này thường gặp khó khăn trong việc đảm bảo dòng tiền để trả nợ. Ngoài ra, tình trạng nợ quá hạn gia tăng đối với các dự án đã triển khai cũng phản ánh những hạn chế trong công tác thẩm định, giám sát và các quy định hạn chế việc sử dụng tài sản công làm tài sản thế chấp. Sự thiếu hụt các công cụ tài chính hiện đại như dự báo dòng tiền và phân tích tài chính dài hạn càng ảnh hưởng đến chất lượng và hiệu quả của các dự án này.

Mặt khác, Việt Nam đã triển khai được nhiều dự án lớn tập trung vào các lĩnh vực ưu tiên như năng lượng và giao thông, góp phần cải thiện hạ tầng và tăng cường năng lực cạnh tranh quốc gia. Tuy nhiên, tỷ lệ nợ quá hạn từ các dự án này cũng đang tăng cao, do còn những hạn chế trong thẩm định và giám sát, cũng như việc sử dụng tài sản công làm tài sản thế chấp bị giới hạn theo quy định hiện hành. Việc thiếu các công cụ hiện đại như dự báo dòng tiền và phân tích tài chính dài hạn cũng ảnh hưởng đến chất lượng và hiệu quả của các dự án.

Tỷ lệ nợ quá hạn gia tăng cũng đặt ra rủi ro về các khoản nợ tiềm ẩn (contingent liabilities), thách thức lớn đối với các quốc gia đang phát triển như Việt Nam. Ở các nền kinh tế mới nổi, chi phí tài khóa để xử lý các khoản nợ tiềm ẩn trung bình chiếm 6% GDP, nhưng có thể tăng lên 40 - 50% trong trường hợp hỗ trợ tài chính khẩn cấp, đe dọa nghiêm trọng đến tính bền vững của nợ công, đặc biệt là khi xảy ra khủng hoảng.

Khi Việt Nam chuyển sang nhóm nước có thu nhập trung bình, nguồn vốn ODA ưu đãi ngày càng bị thu hẹp. Đồng thời, các lĩnh vực như giáo dục và y tế vẫn cần nguồn tài trợ đáng kể nhưng lại gặp khó khăn trong việc đảm bảo khả năng trả nợ. Điều này đòi hỏi Chính phủ phải tìm kiếm các nguồn vốn ít ưu đãi hơn đồng thời nâng cao hiệu quả quản lý vốn ODA để duy trì đầu tư công và đáp ứng nhu cầu phát triển.

Từ bài học kinh nghiệm quốc tế đến hướng đi mới cho Việt Nam

Nhằm hỗ trợ Chính phủ Việt Nam trong công tác quản lý vốn ODA hiệu quả, đồng thời giảm thiểu rủi ro đi kèm, Dự án Tăng cường quản lý tài chính công tại Việt Nam, do Liên minh châu Âu và Chính phủ Đức đồng tài trợ thông qua GIZ, đã triển khai một loạt hoạt động hỗ trợ kỹ thuật. Các hoạt động hỗ trợ bao gồm cung cấp chuyên gia trong và ngoài nước thực hiện các nghiên cứu chuyên sâu nhằm đưa ra các khuyến nghị phù hợp với tình hình thực tế, cũng như tổ chức các buổi tọa đàm tạo điều kiện cho các cán bộ học hỏi kinh nghiệm từ các chuyên gia.

Các chuyên gia đề xuất tối ưu hóa khung pháp lý, cải thiện quy trình thẩm định và giám sát, đồng thời áp dụng các công cụ quản lý rủi ro hiện đại hơn. Việc này không chỉ giúp giảm thiểu rủi ro tín dụng mà còn tăng hiệu quả sử dụng nguồn vốn vay. Cụ thể, Chính phủ cần thực hiện các đánh giá toàn diện về rủi ro từ các nghĩa vụ nợ tiềm tàng, đặc biệt là đối với các khoản nợ tiềm ẩn liên quan đến hệ thống tài chính hoặc thiên tai, vì đây là những rủi ro tài khóa lớn nhất đối với các chính phủ.

Việt Nam có thể giảm thiểu tác động của việc cắt giảm ODA trong tương lai bằng cách thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân thông qua mô hình đối tác công - tư - (PPP). Mô hình này là sự hợp tác giữa cơ quan chính phủ hoặc khu vực công và doanh nghiệp tư nhân nhằm cùng thực hiện các dự án hoặc cung cấp dịch vụ công. Sự hợp tác này giúp phân bổ hợp lý nguồn lực, rủi ro, trách nhiệm và lợi ích giữa hai khu vực, đồng thời hỗ trợ Chính phủ quản lý hiệu quả hơn các khoản nợ tiềm ẩn. Các quốc gia đang phát triển áp dụng mô hình này như Philippines, Indonesia và Brazil đều cho thấy hiệu quả thu hút đầu tư cao hơn và hiệu quả hoạt động tốt hơn.

Tại Philippines, mô hình PPP đã được triển khai rộng rãi trong hai thập kỷ qua, thu hút 38 tỷ USD đầu tư vào các lĩnh vực như năng lượng, giao thông vận tải và cấp nước. Chính phủ nước này đã thành lập Trung tâm PPP trực thuộc Văn phòng Tổng thống để hỗ trợ các cơ quan nhà nước và đối tác tư nhân trong quá trình phát triển và thực hiện dự án. Nhờ đó, các dự án PPP tại Philippines không chỉ nâng cao năng lực hạ tầng mà còn đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm giải trình thông qua cơ chế đấu thầu cạnh tranh và hợp đồng rõ ràng.

Những kinh nghiệm này không chỉ giúp Việt Nam nhìn nhận rõ hơn về các thách thức mà còn mở ra những hướng đi mới để cải thiện hiệu quả quản lý vốn vay ODA. Việc áp dụng các bài học từ quốc tế, đặc biệt trong việc thiết lập các cơ chế đối tác công - tư và nâng cao năng lực phân tích tài chính, sẽ là chìa khóa để Việt Nam đảm bảo tính bền vững tài chính và thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội.